EU Aktuell
„Schicksalswoche“: Tagung des Europäischen Rates
Keine Einigung über Nutzung Russischer Vermögenswerte aber Handlungsfähigkeit bewiesen
Am 18./19.12.2025 kamen die Staats- und Regierungschefs zu ihrem regulären Dezembergipfel in Brüssel zusammen. Auf der Agenda standen die Ukraine, die Lage im Nahen Osten, die europäische Sicherheit und Verteidigung, der Mehrjähriger Finanzrahmen (MFR), Erweiterung, Migration und Geoökonomie und Wettbewerbsfähigkeit. Die Debatte um die Ukraine war das zentrale Thema der Erörterungen.
Wiederum wurden zur Ukraine zwei separate Dokumente angenommen: die allgemeinen Schlussfolgerungen aller Mitgliedstaaten sowie gesonderte Schlussfolgerungen zur Ukraine im Namen von 25 Staats- und Regierungschefs. Während Ungarn die Erklärung zur Ukraine zum wiederholten Male nicht mitträgt, verweigerte erstmals auch ein weiterer Mitgliedstaat die Zustimmung. Die gesonderten Ukraine-Schlussfolgerungen enthalten nähere Details zu dem Darlehen an die Ukraine, siehe unter Finanzen.
Naher Osten
Bezüglich der Lage in Gaza begrüßt der Europäische Rat (ER) die Resolution 2083 des UN-Sicherheitsrates, in der die Einrichtung des Friedensrates und einer internationalen Stabilisierungsmission zur Implementierung des Plans zur Beendigung des Gaza-Konflikts beschlossen wurde. Der ER erneuert sein nachdrückliches Bekenntnis zu einer dauerhaften Friedenslösung auf Basis der Zwei-Staaten-Lösung. Die EU sei bereit, die Friedenslösung u. a. durch die Stärkung bestehender Missionen zu unterstützen und zur Einrichtung des Friedensrates zu unterstützen.
Sicherheit und Verteidigung
Mit Blick auf die täglich zunehmenden hybriden Bedrohungen verurteilt der Europäische Rat alle jüngsten Angriffe gegen die EU und die Mitgliedstaaten. Es werden verstärkte Maßnahmen zur Resilienz, zum Schutz kritischer Infrastrukturen sowie zur wirksamen Prävention, Abschreckung und Reaktion auf intensivierte hybride Angriffe, einschließlich restriktiver Maßnahmen gegenüber Russland und Belarus gefordert. Der ER diskutierte eine Zwischenbilanz zur Umsetzung der bisherigen Schlussfolgerungen mit dem Ziel, bis 2030 verteidigungsfähig zu werden.
Erweiterung
Der ER bleibt zu dem Thema wenig konkret. Er unterstreicht die zentrale Bedeutung der Erweiterungspolitik als „geostrategische Investition in Frieden, Sicherheit, Stabilität und Wohlstand“. Die Beitrittskandidaten werden aufgefordert, Reformen weiterhin konsequent im Rahmen des leistungsbasierten Ansatzes voranzutreiben. Zugleich hebt der ER die Notwendigkeit interner Reformen der EU hervor. Die Schlussfolgerungen nehmen weder Bezug auf die Ergebnisse des EU-Westbalkan-Gipfels vom 17.12.2025 noch auf das erstmalige Fernbleiben Serbiens von dem Treffen. Schließlich enthält die finale Fassung der Schlussfolgerungen keinen Verweis mehr auf die am 16.12.2025 verabschiedeten Schlussfolgerungen des dänischen Ratsvorsitzes zur Erweiterung.
Geoökonomie und Wettbewerbsfähigkeit
Der Europäische Rat führte eine strategische Diskussion über die Auswirkungen auf die globale Wettbewerbsfähigkeit. Die Ratifizierung des Freihandelsabkommens zwischen dem Mercosur und der Europäischen Union wurde auf Januar 2026 vertagt. Im Februar soll es einen Sonder-ER nur zu den Themen Geoökonomie und Wettbewerbsfähigkeit geben. Die Vereinfachungsagenda der Europäischen Kommission wurde positiv bewertet, so wurde von vielen Mitgliedstaaten ein Verschlanken statt Überregulierung gefordert.
Weitere Themen:
Der ER gedachte den Opfern des antisemitischen Attentats in Sydney, verurteilt wiederum alle Formen von Antisemitismus und Rassismus aufs Schärfste und verwies auf die anstehende Antirassismus-Strategie der Kommission. In dem Kontext sollen die Mitgliedsstaaten zum verstärkten Kampf gegen Antisemitismus ermutigt werden.
Ukraine und Finanzen
In finanzpolitischer Hinsicht standen die Finanzierung der Ukraine in den Jahren 2026 und 2027 sowie der MFR 2028-2034 im Vordergrund.
Ukraine
Gemäß den allgemeinen Schlussfolgerungen kommt der ER überein, der Ukraine zur Sicherung ihres Finanzierungsbedarfs für die Jahre 2026–2027 ein Darlehen in Höhe von 90 Mrd. Euro bereitzustellen, das über EU-Anleihen an den Kapitalmärkten finanziert wird. Die aufgenommenen Mittel sollen der Ukraine als zinsloser Kredit zur Verfügung gestellt und über den so genannten Headroom des EU-Haushalts abgesichert werden. Letzteres würde grundsätzlich eine gemeinsame Haftung aller Mitgliedstaaten bedeuten. Ausgenommen hiervon sind nach dem gefundenen Kompromiss Ungarn, Tschechien und die Slowakei. Die drei Mitgliedstaaten stehen einer weiteren finanziellen Unterstützung der Ukraine ablehnend gegenüber. Möglich wird die gefundene Lösung durch einen Rückgriff auf das Rechtsinstitut der verstärkten Zusammenarbeit i.S.v. Artikel 20 des Vertrags über die Europäische Union (EUV). Dieser Lösungsansatz hat letztlich auch dazu geführt, dass alle Mitgliedstaaten den generellen Schlussfolgerungen der Sitzung vom 18./19.12.2025 zustimmen konnten.
Die gesonderten, von 25 Mitgliedstaaten getragenen Ukraine-Schlussfolgerungen konkretisieren die Darlehenskonditionen weiter. Demnach soll die Rückzahlung erst erfolgen, nachdem Russland Reparationen geleistet hat. Für den Fall, dass Russland keine Reparationen leisten wird, behält sich die EU vor, eingefrorene russische Vermögenswerte – im Einklang mit EU- und Völkerrecht – zur Tilgung des Kredits zu verwenden. Rat und Europäisches Parlament werden aufgefordert, die rechtlich-technischen Grundlagen dafür auszuarbeiten. Zudem wird auf die Entscheidung der Vorwoche verwiesen, russische Vermögenswerte dauerhaft auf Grundlage von Artikel 122 AEUV einzufrieren, was den etwaigen späteren Rückgriff auf diese Vermögenswerte erst möglich macht.
Hintergrund und Bewertung: Die Europäische Kommission hatte am 03.12.2025 Vorschläge für zwei Optionen zur Abdeckung der ukrainischen Finanzierungsbedarfe für die Jahre 2026–2027 vorgelegt: (1) eine EU-Anleihe, abgesichert über den so genannten Headroom des EU-Haushalts, und (2) ein Reparationsdarlehen, das auf den in der EU gehaltenen Bargeldbeständen eingefrorener russischer Zentralbankvermögen basiert.
Die Bundesregierung hatte sich frühzeitig auf das so genannte Reparationsdarlehen (Option 2) festgelegt, u.a. weil das mit qualifizierter Mehrheit zu erreichen gewesen wäre, während Option 1 Einstimmigkeit aller Mitgliedstaaten erfordert hätte. Vor allem Belgien zeigte sich bis zuletzt ablehnend gegenüber der Option “Reparationsdarlehen”, was damit zusammenhängt, dass der weitaus umfangreichste Teil der eingefrorenen russischen Zentralbankgelder beim Finanzinstitut Euroclear mit Sitz in Brüssel liegt. Die mit der Option verbundenen Risiken hätten damit ohne Schutzmechanismen vor allem Belgien getroffen. In den Beratungen anlässlich des Gipfels zeigte sich dann, dass nicht alle Mitgliedstaaten (u.a. Frankreich) bereit waren, die seitens der Kommission in ihren Vorschlägen vom 03.12.2025 vorgesehenen bilateralen (Schutz-)Garantien mitzutragen. Der nun verabschiedete Kompromiss geht u.a. auf eine Initiative Italiens zurück und umfasst im Kern die Option 1 der Kommissionsvorschläge. Die eigentlich nötige Einstimmigkeit wird durch die Nutzung des Rechtsinstituts der verstärkten Zusammenarbeit vermieden. Mit der möglichen Nutzung russischer Zentralbankgelder zur Zurückzahlung des der Ukraine gewährten Darlehen enthält die gefundene Lösung aber gewissermaßen auch Elemente von Option 2, was Sicht der Bundesregierung, die sich vehement für diese Option eingesetzt hatte, ein wichtiges politisches Signal sein dürfte.
Insgesamt hat die EU Handlungsfähigkeit oder, um es im – durchaus positive gemeinten – Brüsseler Jargon zu formulieren, ihre Eigenschaft als Kompromiss-Maschine bewiesen.
MFR
In Sachen MFR tauschten sich die Staats- und Regierungschefs über den vom dänischen Vorsitz ausgearbeiteten Entwurfs einer Verhandlungsbox aus. In den Schlussfolgerungen wird betont, dass eine Einigung vor Ende 2026 anzustreben sei. Dies sei nötig, um (angesichts der sich abzeichnenden neuen MFR-Struktur) die Grundlage für eine Vergabe der Fördermittel rechtzeitig zum Beginn der neuen Förderperiode sicherzustellen.
Migration: Aufruf zur weiteren Arbeit auf europäischer Ebene
In der Abschlusserklärung wiederholt der Rat seinen Aufruf vom letzten Treffen an die anderen Institutionen zur prioritären Arbeit am Thema Migration. Sonstige inhaltliche Ausführungen zu Asyl, Rückkehr oder auch Schengen-System sind erstmalig seit Juni 2024 nicht mehr enthalten.
Weiterführende Informationen: